广西经济新闻网讯（特约记者刘书艳）据报道，我国慈善法草案已初步成形，主要在慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等方面进行了规定。几乎就在同时，审计署的报告又引起了玉树百亿善款陷入汇缴争议的事端。 

    21世纪的中国何时有一部既立足中国文化传统、又具有时代精神的慈善法？这一问号一直缠绕着为中国慈善事业发展奔走呼号的人们。如今，他们似乎看到了曙光。 

    慈善法无疑将成为中国慈善业发展的一个转折点，但是，慈善业良性发展的探索才刚刚开始。 

    上个月底，有消息称，中国的慈善法草案已经初步成型。经过了几十年的发展，中国慈善业终于要迎来第一部自己的法律，这一消息让慈善界人士百感交集。 

    21世纪的中国何时有一部既立足中国文化传统、又具有时代精神的慈善法？这一问号一直缠绕着为中国慈善事业发展奔走呼号的人们。如今，他们似乎看到了曙光。近日在苏州举办的“中英两国慈善立法专家研讨会”上，国务院法制办政法司一处处长朱卫国透露，我国慈善法草案已初步成形，草案共分９章59条，主要在慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等方面作了规定。 

    几乎就在同时，审计署发布报告称，其在对玉树地震捐赠款物的审计中，“发现部分地方未按规定及时将捐款汇缴民政部、中国红十字会总会和中华慈善总会，涉及金额1.62亿元……截至7月22日，已汇缴1.26亿元。”百亿善款陷入汇缴争议，这又一次让人们感慨，为什么慈善总是与质疑相伴。 

    慈善法无疑将成为中国慈善业发展的一个转折点，但是，慈善业良性发展的探索才刚刚开始。 

    中国式慈善的尴尬 

    近日在北大的一场公益创新论坛研讨会上，关注的焦点指向慈善。在阳光文化基金会董事局主席杨澜看来，中国的慈善公益事业“就像热带雨林一样”，所处环境有三大特点：空间大，物种稀缺，个体能力弱。杨澜认为，公益组织除了自身需要健康成长之外，更需要有土壤、雨水与空气，比如有政府的制度建设，公众对慈善公益的认识程度等。 

    慈善，是民事权利主体基于慈心而自愿进行的善举。慈善事业的发达程度更是社会文明程度的标志，慈善事业作为社会救助体系的重要组成部分，具有促进社会公平、提升公众社会责任与公德等多方面的功能，更是社会财富进行第三次分配的一个重要手段。 

    然而，从1994年中华慈善总会成立以来，中国慈善业发展缓慢。一方面，中国的慈善业带有很强的政府色彩，另一方面，缺乏完善的法律机制使得慈善业的发展受到多方面的制约。目前，我国专门用来指导慈善事业发展的只有《公益捐赠法》、《基金会管理条例》等为数不多的全国性法规条例和一些地方性法规，尽快制定出台一部规范慈善事业发展的全国性法规成为中国国情与民情的迫切需要。 

    2009年，我国GDP已超越德国接近日本，但就慈善事业的规模而言，全国每年募集到的慈善款物仅仅约合人民币50亿元（无特大自然灾害的正常年份），仅相当于中国2004年GDP的0.05%，而美国同类数字为2.17%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。也就是说，中国人均GDP与美国相差38倍，而我国人均慈善捐款数额与美国则相差7300倍。 

    而现代慈善事业在英美等发达国家已经发展成为一个庞大的社会部门和重要的产业，许多富豪都认同卡内基的名言：“在巨富中死去，是一种耻辱。”就在不久前，比尔·盖茨夫妇以及股神巴菲特发出慈善宣言，倡议全美的亿万富翁宣誓在有生之年或者死后将自己的一半家产捐给慈善机构。比尔·盖茨夫妇设立的基金会是全球最大的慈善基金会之一。比尔·盖茨夫妇4年内一共捐出了230亿美元，相当于其460亿美元净资产的一半。 

    有一项调查表明，国内工商注册登记的企业有90%从未参与过捐赠。而据上海慈善机构的统计，近10年来，上海参加慈善捐赠的企业仅占该市登记注册企业的1%左右。面对数千万庞大的贫困人口和巨大的社会救助需求，国内许多企业与富人对慈善的态度是冷眼旁观，避而不捐。中国的慈善事业在很大程度上仍旧依赖海外捐赠，中华慈善总会的统计也显示，他们所获捐赠的70%都是来自国外和港、台地区，国内富豪的捐赠仅占不到15%。而与此形成鲜明对照的是，斗富、炫耀、攀比之风愈演愈烈。在全球金融危机背景下，中国富豪逆势而上，一举赶超美国，为中国在世界顶级消费品市场赢得亚军。 

    有分析人士曾将《福布斯》杂志中文版公布的“中国慈善榜”和“中国富豪榜”相比较，发现富豪榜评出的百位富豪七成以上并未现身于慈善榜之列，而慈善榜中的富豪，捐赠额一般也只占其资产总额的百分之几。统计表明，我国百万美元以上的富人已经超过23万。掌握巨大社会财富的富人阶层在慈善事业中屡屡缺位，不能不令人感到遗憾。 

    我国慈善捐款数额与发达国家的差距巨大，还有一个原因是普通人的捐款意识不强。现代公益理念的核心是“人人可公益”，这也是公民社会的标志之一。在发达国家，普通人的捐赠额占到了当年捐赠总额的80%左右，而我国个人捐赠却只占到20%。早在几年前，时任民政部救灾救济司司长的王振耀就曾提出：“平民慈善不开发，中国的慈善如无源之水。” 

    过去20多年的公益事业，行政化募集的方式延续很久。在一项调查中，选择捐款理由时有50.3%的人选择了“单位组织”，可见，“单位组织”仍是公众捐款第一驱动力，形成了时下流行的“被捐赠”。 

    “慈善是一种高尚的道德行为，对于慈善不能采取强制措施和义务导向。”国务院法制办副主任郜风涛就这次慈善法草案的研讨表示，政府可以号召、鼓励、引导慈善，但是不能将慈善作为一种法定义务去推广。硬性摊派不是慈善，运用权力的手段搜集慈善资源，也必然会破坏慈善生态。 

    缺乏阳光机制 

    目前，我国慈善事业正处于一个关键发展时期，随着经济的持续发展与国力的显著增强、社会管理体制改革逐步深入、人民生活水平及精神文明建设逐步提高，发展慈善事业已经具备了重要的经济、物质、文化和社会基础。 

    然而，由于我国慈善事业的公示和监管体系尚未完全建立，慈善机构的公信力和效率仍然不高，许多公益慈善组织的程序不透明、管理制度不规范、监督机制不健全，一些“慈善机构”浑水摸鱼、借灾敛财，导致整个行业公信力的下降。 

    与其他组织相比，慈善组织的最大优势恰恰就是具有更强的公信力。调查显示，透明度高是公众对公益机构第一要求。可以说，公信力就是慈善的生命。但调查也同时显示，公众对当下公益机构的信任度普遍不高。 

    现在很多普通人抱着这样的观点：“我表达了爱心就行”，至于捐赠的钱用得怎么样却从不关心。对此，清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜说：“我们需要公众有‘更智慧的捐赠’，即不仅仅是表达爱心，还要使爱心发挥到最大的作用，比如选择那些更公开、透明度更好的机构进行捐赠。” 

  “对于捐款机构来说，他们需要告知公众三个层面的情况：第一，接受捐款的情况；第二，资金的流向；第三，资金使用的效果。”邓国胜说，中国绝大多数慈善机构，只停留在第一个层面，而捐款最终用到哪里去了，用得怎么样，几乎没有交代，“很多捐赠者有‘搭便车’的心理，总希望敦促慈善机构公开、透明的‘成本’由别人来付，自己不愿采取行动。但在特殊的转型阶段，捐赠者有这种责任。” 

    在各个国家，基金会是慈善资金的提供者，大量专业性的公益服务组织是消化这些资金的终端。慈善资金的流向是：捐款人出钱，基金会（慈善会）收钱、管钱，公益服务组织花钱。捐款的使用大部分用在服务、用在支付公益组织的人工成本上，而非基础设施、硬件建设上。如果这个“有钱出钱，有力出力”的慈善资金流向公开、透明，受到捐款人、社会和政府的严格监督，那么所有收钱、管钱、花钱的机构都会自觉把自己的账务公开，成为“玻璃口袋”。原因很简单，慈善组织要想得到公众支持，获得捐款，必须依靠自己的公信力，得到公众的信任，慈善资金只会流向最有效率的机构，比如，“股神”巴菲特正是将370亿美元捐给运作效率较高的盖茨基金会。 

    各种体制滞后 

    在保持慈善机构公信力的同时，世界各国对慈善活动均给予了政策上的优惠，其中重要的一种方式就是税收优惠。美国人之所以愿意从事慈善事业，是因为首先在税收上能够得到政府的鼓励和优惠。 

    而我国《企业所得税暂行条例》规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。”按此计算，一个年利润为1000万元的企业，如果捐赠100万元，还需对其中的70万元进行纳税。这就形成企业捐赠越多，纳税越多的矛盾。专家认为，这种税收优惠政策对企业参与的积极性并不会起到太大的激励作用。正是不合理的慈善捐赠纳税制度，使得很多企业最终选择了放弃做慈善捐赠。由于捐赠的善款也要纳税，一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情。与此对比，许多国家准予税前扣除的部分为年度应纳税所得的10％，甚至更高，以美国为例，他们对于企业捐赠的免税比例是11％”。 

    除此之外，慈善机构不能共同分享统一的税收政策，这一点也给企业捐赠的积极性带来了很大程度上的制约。根据有关规定，企业或个人在慈善捐款时，只有把钱捐给中华慈善总会、中国红十字基金会等规定的二十几家慈善组织，才能够享受免税的优惠政策。 

    另外，中国目前合法的慈善机构尚不具备独立的法人地位。登记注册要挂靠一个业务主管单位，政府办慈善的现象普遍存在。这不仅大大阻碍了慈善机构的建立和准入，使得慈善机构的数量远远不能满足慈善救助所需，而且造成慈善机构权责不清，效率低下。 

    中国民间目前有很多草根慈善组织，因为找不到主管部门挂靠，不得不采用工商注册登记的办法。而这样操作，只能将基金会登记为企业，就使这些非营利性的组织得像营利性企业一样缴纳同样的税，无疑制约了民间从事慈善事业的积极性。 

    改革开放以来，中国也相继制定了一些有关慈善方面的法律制度，但是，这些制度在整体上仍缺乏统一性和系统性，与正在蓬勃发展的慈善事业新形势很不相适应。 

    那么，一部规范中国慈善事业健康发展的根本大法究竟应当是什么模样，国务院法制办副主任郜风涛表示，要制定出一部中国慈善业的基本法，就必须以社会管理创新为突破口，不断创新有利于慈善事业发展的新体制、新制度和新机制。他指出，正在制定中的慈善法至少要在三方面寻求突破： 

    一是进一步创新慈善组织的登记管理体制，破解在法律层面长期困扰和制约慈善组织登记注册的制度瓶颈，使得慈善组织，尤其是社会力量发起成立的慈善组织能够在一种更加宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。 

    二是进一步明确慈善组织应当享受的税收优惠和对慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制。目前，尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容，但是，在具体实践中，慈善组织仍被审批环节多、难度大、成本高等诸多操作层面难题所困。同时，在慈善捐赠的管理和使用上，迫切需要通过慈善立法，解决一些地方和部门出现的行政干预慈善法律关系、损害慈善组织和捐赠人权益的问题。 

    三是通过慈善捐赠、慈善信托等制度设计，在慈善领域引入竞争和效益机制。 

链接： 

    慈善业不断提速 

    1994年4月，中华慈善总会成立，标志着慈善在我国冲破禁锢，被摘去“伪善”的帽子。 

    2000年，国务院发布的《关于加快城镇社会保障体系建设试点方案》提出了“发展慈善事业”的要求，标志着慈善首次进入政府文件。 

    2004年9月，党的十六届四中全会决议明确指出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，标志着慈善第一次写进党的重要文献。 

    2005年11月，首届中华慈善大会召开，由民政部颁发了政府最高奖——“中华慈善奖”，向全社会发出了政府支持慈善事业的强烈信号。 

    2008年12月5日，民政部在京召开第二届中华慈善大会，胡锦涛总书记亲切会见出席中华慈善大会的代表，并发表重要讲话，称赞“慈善事业是改善民生、促进社会和谐的崇高事业”，希望社会各界发扬人道主义精神，积极参与和鼎力支持慈善事业。 

    中国慈善事业就是这样迈着蹒跚的脚步走向春天，并获得了长足的发展。 

    2005年之前，除了大灾年份，我国每年慈善捐赠总量大都在几十亿元上下，2006年捐赠总量达到100亿元，2007年达到309亿元，而2008年高达1070亿元创下历史纪录，2009年为440亿元。 

    同时，我国志愿服务开始普及。2008年我国志愿者队伍的规模超过1亿人，志愿时间约20亿小时，相当于100万全职工作者。特别是汶川抗震救灾、北京奥运会以及上海世博会、玉树地震，百万志愿者闪现其中，展现着当代中国志愿者的新形象。 

    近年来，我国慈善事业的发展不断提速。据民政部公布的数据显示，目前全国已建立了2.7万个经常性捐助工作站，初步形成了社会捐助网络。虽然经过20多年的恢复发展，中国慈善事业已经具有一定的规模，并进入一个快速发展时期，但中国的现代慈善事业与其他国家相比还有较大的差距，法律制度建设的严重滞后所带来的负面效应开始显现。于是，慈善法在2005年两会期间被列入了国务院2006年的立法工作和2007年全国人大常委会的审议安排。作为慈善事业的主管部门，民政部成立了专门的法律起草小组，并于2005年正式启动慈善法的起草工作。